上文说道育龄女性的最后一个高峰即将过去，生育意愿的“总和生育率”下降已经成为普遍现象，在双重现象的冲击下，生育政策应该如何调整？

三、双重冲击下，生育政策的调整极具紧迫性

十四五期间，我国人口出生将面临“育龄女性人口缩减”（能力衰减）和“总和生育率下滑”（意愿不足）的“双重冲击”。假若维持现有抑制性生育政策不变，即使在最乐观的情形下，2035年新生儿数量仍将较2020年下滑23.3%。而在中性情形和悲观情形下，2035年出生人口将分别下滑28.1%和32.8%。

人口出生率下降将导致一系列严峻的经济和社会问题。第一，“少子化”使得劳动人口减少，我国适龄劳动人口自2015年开始逐年下降，人口增长对经济的推动力减弱；第二，人口结构的变化将加重未来老龄化社会的抚养负担，更多资源将从生产性领域转移至医疗保健等非生产性领域，投资强度下降制约经济的进一步增长；第三，年轻人是最具创造力的群体，年轻人占比下降将从根本上削弱经济活力和创新能力。

考虑到我国正处在育龄女性人口数量的最后一个高峰，生育政策调整的时间窗口转瞬即逝，全面放开、鼓励生育刻不容缓。两年前，我在《花儿与少年：人口增长的道德意义》一文中提出，要争取一个更好的未来，关键不在于被动应对人口老龄化，而在于积极提升生育率，走出“低生育陷阱”，从而改变中华民族人口增长的曲线。令人沮丧的是，面对出生人口的骤降，近年来政策虽不断调整，但仍明显落后于现实，说生育政策出现严重误判也许并不为过。

2011年，政府宣布全面实施双独二孩政策，2013年二孩政策又进一步向单独家庭开放，2016年全面二孩政策正式实施。全面实施二胎政策后，历年实际出生人口数量均低于政策调整前预期的最低水平（图7），未起到减缓人口出生率下滑的作用。

图7：“全面二胎”政策实际出生人口远低于预测

这主要源于对国民生育意愿的高估，随着养育子女的时间和物质成本不断攀升，家庭财务、职业发展等软约束成为了压制生育率的主要因素。在此情形下，除非采取激励性的生育政策，否则人们还是会选择减少生育。

十四五规划纲要中删除了关于“坚持计划生育基本国策”的表述，转而使用“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性”等措辞。今年2月召开的十三届全国人大常委会第二十五次会议也要求各地对人口与计划生育领域相关法规、规章、规范性文件进行全面清理，释放出积极的政策信号。不过，时间不等人。日月逝矣，岁不我与。生育政策调整迫在眉睫，等到育龄女性人口高峰过去，再调整政策就会事倍功半、勉为其难。

因此，必须尽快全面放开生育限制，同时形成综合性的解决方案，提供生育的正向激励，降低抚养成本，提振生育意愿。生育，既包括生，也包括育。人口问题是社会问题，正如国家卫健委所指出的，人口减少“折射出的是区域经济体制、产业结构、社会政策等综合性、系统性问题”，不可能仅通过全面放开生育一项政策得到解决。不过，这些都不构成反对全面放开生育的理由。政策论述上，全面放开生育限制，成本几乎为零，何乐而不为呢？当然，这远远不够，要提高生育意愿，必须提供正向激励。对个体家庭而言，生可能不是问题，育才是关键。放开生育只是解决了对于“生”的限制，而“育”的负担可能依旧沉重，所以还要加大力度减轻未成年子女的抚养负担、降低教育成本，从制度上提供生育便利。

如何提供生育的正向激励？中国实施了三十多年的计划生育，本质上是生育的负向激励，花费了大量的人力、物力和财力。有研究发现，1997-2012年期间，中国实施计划生育的总投入累计达8，113亿元，占同期公共财政开支的比例1997年为2.49%，2001年下降为1.17%，之后一直维持在1%左右。【注释4】从这一线索看，起步阶段，可以考虑提供相当于公共财政开支的1%作为鼓励生育的正向激励。按2021年公共财政支出预算计，约为2，500亿。这一水平远远低于主要发达国家用于鼓励生育的开支水平，但毕竟迈出了关键的一步，同时为未来预留政策空间。生育激励，大部分并非直接的财政支出，按国际上的通行做法，主要是从延长带薪产假、新生儿津贴、公共住房优惠、家庭税务减免入手。

四、结论

当前我国已经处于人口负增长的边缘，生育率持续走低，新生儿数量逐年减少，深刻地影响着未来社会经济发展的路径（图8），更关系到我国两个一百年发展目标的实现。

图8：人口问题将深刻影响未来经济发展路径

出生率主要取决于育龄女性数量和生育意愿。因此，解决人口发展问题，一方面需要把握育龄妇女人口仍处于高峰的窗口期，尽快全面放开生育限制；另一方面还需通过完善生育全过程的社会配套制度和政策激励，加大对育儿家庭的全方位支持，提升家庭的生育意愿，力争中华民族永续发展的美好未来。